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Introducción

Tras varios años de negociación, el Tratado México-Estados Unidos-Canadá (T-MEC) entró en vigor el 1 de julio de 2020.¹ El T-MEC actualizó y, en algunos aspectos, modificó significativamente el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) original, en vigor desde 1 de enero de 1994. Con algunas excepciones importantes, como los límites a la protección excesiva de la inversión extranjera y el refuerzo de las protecciones laborales y medioambientales,² muchas de las nuevas disposiciones amplían los derechos de las empresas en nombre de la liberalización del comercio y tratan de reducir el alcance de la regulación nacional de los tres países firmantes.

Una de las nuevas disposiciones, incorporada al T-MEC a instancias de la industria biotecnológica y los conglomerados agrícolas industriales, es una sección sobre “Biotecnología agrícola”.³ No cabe duda de que los proponentes de esta sección esperaban ampliar el uso de la biotecnología en la agricultura, en parte atando las manos de los reguladores gubernamentales mediante disciplinas comerciales. Sin embargo, el texto final del tratado no restringe las opciones de la política nacional de la manera que la agroindustria y sus aliados desearían. Este informe analiza las disposiciones sobre biotecnología agrícola del T-MEC para entender lo que pueden exigir a las partes del tratado.

La Defensa de la Industria y las Políticas Biotecnológicas de México

Los defensores de estas disposiciones pretendían, en palabras de Michelle McMurry-Heath, presidenta y directora general del grupo de presión Biotechnology Innovation Organization (BIO), “hacer frente de forma proactiva a las barreras normativas de otros países que ahogan el comercio de las innovaciones biotecnológicas transformadoras”.⁴ Más concretamente, BIO y el conglomerado farmacéutico de semillas y de pesticidas Bayer/Monsanto, entre otros intereses de la agroindustria, presionaron a favor de estas nuevas disposiciones comerciales en su intento de revertir una serie de políticas reguladoras y decisiones judiciales del gobierno mexicano.

En los últimos años, el gobierno de México ha intentado promover la biodiversidad de las variedades de maíz mexicanas y reducir el uso del herbicida glifosato para proteger la salud pública. México no ha emitido ninguna aprobación de productos alimentarios o de piensos biotecnológicos desde mayo de 2018, con algunas solicitudes pendientes en la agencia pública de salud COFEPRIS que van más allá del plazo de seis meses establecido en la ley mexicana que regula la biotecnología.⁵ La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) también ha retrasado o denegado los permisos para la siembra de semillas de algodón resistentes a los herbicidas, que es el único cultivo modificado genéticamente que se puede cultivar comercialmente en México en este momento, debido a la preocupación por el impacto en la biodiversidad de las semillas y a la falta de consulta con las comunidades indígenas.⁶ El 1 de enero de 2021 entró en vigor un Decreto Presidencial que exige la eliminación del glifosato y del maíz transgénico para enero de 2024 y su sustitución por alternativas “sostenibles y culturalmente adecuadas”.⁷ Una decisión de 2021 del más alto tribunal de México confirmó la denegación de un permiso para una nueva variedad de maíz desarrollada por Bayer/Monsanto, impidiendo futuras importaciones. En su decisión, el tribunal consideró que el cultivo de maíz modificado genéticamente supone una amenaza creíble para el rico acervo de biodiversidad de maíz autóctono de México debido a la polinización cruzada incontrolada.⁸

Las acciones reguladoras de México han sido atacadas rotundamente por la agroindustria estadounidense, el Departamento de Agricultura de Estados Unidos y algunos políticos. Por ejemplo, Bayer ha argumentado, tanto públicamente en los medios de comunicación como en privado ante funcionarios del gobierno, que la negativa de México a aprobar su nueva variedad de maíz transgénico viola las disposiciones sobre biotecnología agrícola del T-MEC.⁹ Estos reclamos fueron repetidas por McMurray-Heath de BIO en su testimonio ante el Senado de Estados Unidos; debido a las disposiciones de biotecnología agrícola del T-MEC, afirmó, “México debe reanudar el proceso de aprobación de todos los productos de biotecnología agrícola” y “rescindir inmediatamente su decreto anti-T-MEC que prohíbe la importación de maíz biotecnológico y comenzar a crear un marco de edición de genes que se ajuste a las normas internacionales y a los compromisos del acuerdo comercial”.¹⁰

Los miembros del Congreso se han hecho eco de las quejas de la industria sobre el proceso de concesión de permisos de México en varias cartas enviadas tanto al Secretario del Departamento de Agricultura de EE.UU., Tom Vilsack, como a la representante comercial de EE.UU., Katherine Tai. Una carta conjunta del presidente del Comité de Finanzas del Senado, Ron Wyden, y del miembro de mayor rango, Mike Crapo, pide que Estados Unidos “tome medidas de aplicación si es necesario” en el marco del T-MEC porque, según afirman, “México no ha considerado ni aprobado adecuadamente las solicitudes de productos biotecnológicos innovadores de Estados Unidos” y “ha anunciado su intención de eliminar el maíz biotecnológico para el consumo humano para 2024, un paso preocupante que afectaría negativamente el acceso al mayor mercado de exportación de maíz de Estados Unidos”.¹¹

Qué Dicen las Disposiciones del T-MEC Sobre Biotecnología

Agrícola 

DEFINICIÓN EXPANSIVA DE LOS PRODUCTOS CUBIERTOS. El T-MEC es el primer tratado de libre comercio de Estados Unidos que incluye disposiciones sobre biotecnología agrícola.¹² Los productos cubiertos se definen ampliamente para abarcar los productos creados con la más reciente edición del genoma y otras técnicas de ingeniería genética, que se identifican en el texto como “biotecnología moderna”. El artículo 3.12 define ampliamente la biotecnología agrícola como “ tecnologías, incluida biotecnología moderna, utilizadas en la manipulación deliberada de un organismo para introducir, retirar o modificar una o más características heredables de un producto para uso en agricultura o acuacultura y que no consisten en tecnologías usadas en la reproducción y selección tradicionales.” El artículo define la “biotecnología moderna” como “ a la aplicación de: (a) técnicas in vitro de ácido nucleico, incluidos el ácido desoxirribonucleico recombinante (ADN recombinante) y la inyección directa de ácido nucleico en células u orgánulos; o (b) la fusión de células más allá de la familia taxonómica, que superan las barreras fisiológicas naturales de la reproducción o de la recombinación y que no son técnicas utilizadas en la reproducción y selección tradicional.”

Los productos creados con cualquiera de estas técnicas entran en el ámbito de aplicación de las disposiciones del T-MEC. La definición expansiva de la biotecnología agrícola es significativa porque abarca todas las líneas arancelarias de los productos agrícolas y alimentarios en la Lista Armonizada de la Unión Aduanera Mundial, incluidos los productos hortícolas y otros “cultivos especiales”. También inserta en un acuerdo internacional aplicable la doctrina reguladora estadounidense según la cual no importa cuánto se altere un genoma como el del maíz en la ingeniería, no es materialmente diferente en composición, seguridad y otros parámetros relevantes de los derivados del maíz cultivado convencionalmente para alimentos y piensos que se comercializan actualmente y que, por lo tanto, no están sujetos a una evaluación formal del riesgo ni a revisiones de seguridad.¹³ Esta política difiere de la que se sigue actualmente en la Unión Europea y otros países.¹⁴

AUTORIZACIÓN NO ES NECESARIA. El texto del T-MEC sobre biotecnología agrícola está repleto de disposiciones de procedimiento y lenguaje no vinculante sobre la promoción de los intercambios de información, la transparencia y la cooperación. Hay pocas disposiciones obligatorias, y ninguna requiere la aprobación de solicitudes para comercializar productos de biotecnología agrícola. Mientras que el párrafo introductorio del artículo 3.14 afirma: “ Las Partes confirman la importancia de alentar la innovación agrícola y facilitar el comercio de productos de la biotecnología agrícola”, esta declaración exhortatoria va seguida inmediatamente por la afirmación inequívoca y sin ambigüedades: “Esta Sección no obliga a una Parte a emitir una autorización de un producto de la biotecnología agrícola para que esté en el mercado.” [Art. 3.14.2, énfasis nuestro].

Algunas disposiciones de procedimiento son obligatorias.

• INFORMACIÓN A DISPOSICIÓN DEL PÚBLICO. La información sobre cómo solicitar la autorización de un producto cubierto, las evaluaciones de riesgo que respaldan la decisión de autorizar un producto y una lista de los productos biotecnológicos agrícolas que han sido autorizados deben ponerse a disposición del público y, en la medida de lo posible, ser accesibles en línea. [Art. 3.14.3(a)-(c)]
• PROCESO DE SOLICITUD DURANTE TODO EL AÑO. Las Partes están obligadas a “ continuará fomentando a los solicitantes a presentar solicitudes oportunas y concurrentes a las Partes para la autorización” [Art. 3.14.4(b)] y a “ aceptará y revisará solicitudes para la autorización, en caso de ser requerida, de productos de la biotecnología agrícola de forma continua durante todo el año” [Art. 3.14.4(b)(i)]. Esta disposición requiere que Canadá, México y Estados Unidos acepten y revisen las solicitudes para autorizar productos de biotecnología agrícola durante todo el año. Cabe destacar que nada de esto requiere una decisión sobre la solicitud en un plazo determinado o, de hecho, que se tome una decisión.
• UN PROCESO PARA CONSIDERAR LOS NUEVOS PRODUCTOS. Las Partes están obligadas a “adoptar o mantener medidas que permitan iniciar el proceso de autorización reglamentaria nacional de un producto aún no autorizado en otro país.” [Art. 3.14.4(b)(ii)] Esta disposición impediría a una parte vincular una decisión de autorización o limitar la aceptación de solicitudes de autorización sólo a aquellos productos que ya hayan sido autorizados en otro país.
• PRODUCTOS PREVIAMENTE AUTORIZADOS. En contraste con las disposiciones de autorización de productos nuevos y por primera vez, una parte que requiera la reautorización de un producto previamente autorizado deberá “ tomará medidas para ayudar a garantizar que la revisión del producto se complete y se tome una decisión de manera oportuna y, de ser posible, antes de su vencimiento”. [Art.3.14.4(b)(iii)] Esta es la única referencia en la sección de biotecnología agrícola a la finalización de la revisión de una solicitud o a un plazo para dicha revisión, y su aplicación se limita a las decisiones de reautorización. El lenguaje anima a la acción (“ayudar a garantizar”) en lugar de imponer un plazo fijo.
• COMUNICACIÓN. Las Partes deben intercambiar información sobre “ cualquier autorización nueva y existente de productos de la biotecnología agrícola.” [Art.3.14.4(b)(iv)]

GESTIÓN DE LA CONTAMINACIÓN EN BAJOS NIVELES. En la medida en que la sección de biotecnología agrícola incluye disposiciones obligatorias, éstas se refieren principalmente a evitar y mitigar la contaminación cruzada de los productos importados obtenidos por ingeniería genética. La “Presencia en Bajos Niveles” (PBN) se define como materiales vegetales modificados genéticamente “ que en ocasiones pueden estar presentes inadvertidamente en alimentos o piensos dentro de países importadores en los que no se ha determinado la inocuidad alimentaria de la planta de ADN recombinante pertinente.” [Art. 3.12]¹⁵ Esta sección requiere que cada parte “ adoptará o mantendrá políticas o enfoques diseñados para facilitar el manejo de cualquier Ocurrencia de PBN “ [Art. 3.15.1] y enumera varios intercambios de información requeridos o recomendados. Las disposiciones sobre la ocurrencia del PBN también imponen a la parte importadora el requisito de que la ocurrencia de la contaminación “ sea manejada sin retraso innecesario” y que cualquier medida adoptada para hacer frente a la contaminación sea “apropiada” teniendo en cuenta el riesgo. [Art. 3.15.3(c)-(d)]

ACTIVIDADES DE COOPERACIÓN. Se establece un Grupo de Trabajo para la Cooperación en Biotecnología Agrícola, que se reunirá al menos una vez al año para proporcionar un foro para el intercambio de información y la posible colaboración sobre los enfoques para la gestión de los casos de PBN y la regulación de la biotecnología agrícola en general. [Art. 3.16]

APLICABILIDAD. Las disposiciones sobre biotecnología agrícola están sujetas al Capítulo 31 del T-MEC sobre solución de controversias, que se aplica al Capítulo de Agricultura en su totalidad.¹⁶ Debido a que hay tan pocas obligaciones duras establecidas en la sección de biotecnología agrícola de ese capítulo, la utilidad del mecanismo de solución de controversias del Capítulo 31 es necesariamente limitada.

El artículo enumera 31.2 tres escenarios para invocar la solución de controversias: (1) “ con respecto a la prevención o solución de las controversias entre las Partes referentes a la interpretación o aplicación de este Tratado;” [Art. 31.2.1(a)]; (2) “cuando una Parte considere que una medida vigente o en proyecto de otra Parte es o sería incompatible con una obligación de este Tratado o que otra Parte ha incumplido de otra manera llevar a cabo una obligación de este Tratado;” [Art. 31.2.2(b)]; o (3) “ cuando una Parte considere que un beneficio que razonablemente pudiera haber esperado recibir” conforme al capítulo de Agricultura “está siendo anulada o menoscabada como resultado de la aplicación de una medida de otra Parte que no es incompatible con este Tratado.” [Art. 31.2.3(c)]

La decisión de una Parte de denegar una solicitud de autorización de un producto de la biotecnología agrícola no podría ser impugnada en virtud de este párrafo. Como se ha comentado anteriormente, el artículo 3.14.2 de la sección sobre la biotecnología agrícola deja claro que no existe ninguna obligación de una Parte de aprobar ninguna solicitud. Por la misma razón, no podría haber una expectativa razonable por parte del solicitante de que la aprobación es “un beneficio que razonablemente pudiera haber esperado recibir”. Del mismo modo, el hecho de que una Parte no actúe con prontitud (o no actúe en absoluto) en relación con una solicitud de autorización de un producto de biotecnología agrícola por primera vez sería difícil de impugnar, ya que no existe ninguna obligación de hacerlo en el texto del tratado.

Una queja de que una Parte se niega a aceptar cualquier solicitud de autorización de un producto de biotecnología agrícola, o que limita la presentación de solicitudes a un estrecho margen de tiempo, tendría un fundamento más sólido como “obligación”. Como hemos discutido, el artículo 3.14.4(b) sobre biotecnología agrícola requiere que una Parte tenga un proceso de revisión y acepte solicitudes durante todo el año. Del mismo modo, la queja de que una Parte no ha revisado una solicitud de reautorización y no ha emitido una decisión “de manera oportuna” tiene apoyo en el texto. Aun así, sin unos plazos estrictos y rápidos escritos en el tratado, la “puntualidad” estaría sujeta a interpretación.

¿Son Fundads las Afirmaciones de que México está Violando el Artículo Sobre Biotecnología Agrícola?

Para tener éxito en una acción de aplicación contra México en virtud de este artículo, EE.UU. tendría que establecer una obligación específica que México no cumplió o demostrar que un beneficio que podría haber esperado razonablemente recibir en virtud del T-MEC fue “anulado o menoscabado” por las acciones de México. Como una lectura directa del artículo sobre biotecnología deja claro, no hay base para una acción de aplicación para impugnar la decisión de México de no autorizar la nueva variedad de maíz de Bayer/Monsanto. La empresa no podía esperar razonablemente una autorización cuando el texto del T-MEC afirma inequívocamente en el artículo 3.14.2 que la sección “no obliga a una Parte a emitir una autorización de un producto de la biotecnología agrícola para que esté en el mercado.”

Además, si bien la carta de Wyden-Crapo tiene la libertad de calificar la decisión de México de eliminar gradualmente el maíz biotecnológico para el consumo humano para 2024 como un “paso preocupante” para los exportadores estadounidenses, México conserva su autoridad de elaboración de políticas internas para adoptar regulaciones sanitarias y ambientales no discriminatorias, incluso si hay impactos comerciales. El artículo sobre biotecnología agrícola no obliga a México a “rescindir inmediatamente” su decreto de eliminación de la importación de maíz biotecnológico, como exige el grupo de presión BIO.

México conserva la facultad de adoptar y aplicar políticas para proteger el medio ambiente y la salud pública, preservar y mejorar la biodiversidad y respetar las comunidades y los estilos de vida indígenas. Por ejemplo, el artículo 24.3.1 del Capítulo de Medio Ambiente del T-MEC reconoce “ el derecho soberano de cada Parte a establecer sus propios niveles de protección ambiental y sus propias prioridades ambientales, así como a establecer, adoptar, o modificar sus leyes y políticas ambientales consecuentemente”. El artículo 24.15 sobre Comercio y Biodiversidad establece que cada Parte “promoverá y fomentará la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica, de conformidad con su ordenamiento jurídico o política.”[Art. 24.15.2] e incluye una disposición que reconoce “la importancia de respetar, preservar y mantener el conocimiento y las prácticas de los pueblos indígenas y las comunidades locales que entrañen estilos tradicionales de vida que contribuyan a la conservación y uso sostenible de la diversidad biológica.” [Art. 24.15.3]¹⁷

Las quejas de que México ha retrasado injustificadamente la aprobación o denegación de permisos y autorizaciones de comercialización plantean cuestiones de proceso que podrían abordarse en las consultas entre las partes de conformidad con el T-MEC. Aunque el artículo sobre biotecnología agrícola no impone un calendario específico para las decisiones regulatorias, habría una expectativa razonable por parte de las empresas estadounidenses de que las agencias reguladoras de México traten de cumplir con los plazos establecidos en la legislación nacional aplicable de México. Puede haber razones legítimas para los retrasos que se explorarían más apropiadamente en un entorno de consulta. Por ejemplo, después de varios años de apelaciones, la Suprema Corte de Justicia de México emitió una decisión recién en octubre de 2021, confirmando un mandato judicial de 2013 que restringía el cultivo de maíz genéticamente modificado. Se podría esperar que ese caso establezca las reglas básicas sustantivas para las decisiones de la COFEPRIS de conceder o denegar la autorización de comercialización. Los retrasos relacionados con la pandemia también pueden ser un factor.

Conclusión

El artículo sobre biotecnología agrícola del T-MEC proporciona una guía de procedimiento a los reguladores gubernamentales, pero carece de requisitos sustantivos que proporcionen una base para anular las políticas de México y las decisiones de permisos sobre productos agrícolas modificados genéticamente. Aunque los grupos de presión de la industria lograron convencer a los negociadores comerciales para que incluyeran disposiciones sobre biotecnología agrícola en el T-MEC, ahora tergiversan el alcance y la importancia del texto acordado por Canadá, México y EE.UU. Las partes al T-MEC conservan una autoridad considerable para promulgar y aplicar políticas agrícolas, medioambientales y culturales no discriminatorias que puedan afectar a la comercialización y el cultivo de la biotecnología agrícola. Las acciones de México se ajustan a esa autoridad.

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